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12-28 07:26 冰川思想库 (bingchuansxk) 学术

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土地使用权自动续期问题,免费还是收费,并不仅仅是一种经济利益考虑,背后还有政治层面的因素。收费并不仅仅是因为政府存在牟利冲动,更是要体现对城市土地的所有权。



国土资源部释放的政策善意,却在现实中遭遇尴尬。


关于温州部分住房20年土地使用证到期问题,上周末国土资源部表态:不需要提出续期申请,不收取费用,正常办理交易和登记手续,涉及"土地使用期限",仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。


这被舆论解读为土地使用权获得解决的信号。


国土部没有触及实质问题

12月24日,温州市国土资源局会同住建部门联合下发通知,自12月26日起,温州国土局不动产登记中心按照上述过渡期政策,办理住宅建设用地使用权到期的交易登记。


但是,据澎湃新闻报道,12月26日交易登记的第一天政策并没有达到预期。一桩已经谈了大半年的交易,也因政策不明而搁浅,买卖双方解除了合同。


买主取消的理由其实很简单,"给我换的证件上面标注的还是过期的时间,就相当于买了过期的东西,我以后去银行抵押、担保或者去二手房市场买卖,可能都是要受影响的"


▲ "口头安抚"效果未达预期,民众更相信法律文本


由此不难发现,国土资源部的表态其实只是解决了相关房产过户问题,但是,围绕在土地使用权续期上的是否免费续期等实质性问题,并没有去触及。买家不只是担心,将来可能还会再被征一笔钱,而且,这样的房屋作为资产的价值也不可能完全兑现。


所以,能否解决土地使用权续期,问题仍然尖锐。从国家层面来说,国土部门的最新表态,也仅仅是在不触及现行法律的前提下,执行层面做了一定的变通,而真正的问题并没有得到实质性解决。


解决土地使用权续期问题,关键还是需要修法。法律不修,再好的表态也难以起到定心丸的效果。


土地使用权续期是个政治问题

关于土地使用权续期问题,这些年从官方到学界乃至社会各界都做了大量的讨论。


这个问题的核心点就是,土地使用权是否应该免费自动续期。而是否免费续期,则关涉到土地所有权性质的改变。如果是免费续期,也就意味着国家永久出让了这块土地的所有权,这就触及了城市土地"国有"的政治问题。这会不会被指责为变相的土地私有化,也是要面临的棘手的争议。


▲ 1990年颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》


所以,1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定居住用地最高使用年限为70年。而《物权法》第一百四十九条对于土地使用权到期问题的表述是,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。物权法也回避了这个极为敏感的问题。


土地使用权自动续期问题,免费还是收费,并不仅仅是一种经济利益考虑,背后还有政治层面的因素。收费并不仅仅是因为政府存在牟利冲动,更是要体现对城市土地的所有权。


物权法的立法者也不是不明白这个问题,只是因为整部法律要想获得通过,面临的阻力太多,所以,回避了这个问题。中国很多法律或者制度的安排,都采取了时间拖延战术。


我们比较熟悉的说法就是,让后人用"智慧"解决。


问题还要拖到什么时候?

那么问题在于,我们还能拖到什么时候?


今年11月27日发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确提出:研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。


这让舆论看到了解决的希望。这份意见也只是说"研究"这个问题,并没有为此列出时间表。


而在国土部门来看,温州的问题在全国来说,可能还属于极端个案,大量的房产土地使用权70年的问题,可能还要在一二十年之后,才可能集中爆发。所以,有关方面可能还有足够的时间来解决这个问题。


▲ "时间换空间"的做法恐怕不灵


不过,如果还是要继续再拖到一二十年之后,才来解决这个问题,那么,如何给全社会和公民提供稳定预期?


显然,中央下发的保护产权的意见体现了解决问题的意愿,但是从意愿与现实碰撞,能否很快就能发生化学反应,恐怕难有定论。


一般来说,中央表态说要"研究"某个问题,意味着要解决这个问题。不过,既然是"研究",就需要经过调研、讨论、征求意见等等过程,中间可能还会先行在几个地方进行试点,然后,才有可能拿出解决方案。


如果是按照这样一个流程下来,可能又需要至少两三年的时间。


一则消息揭示土地改革的逻辑

就在大家关注国土资源部表态的时候,新华社12月25日播发的这则消息耐人寻味。


这天,新华社记者从第十二届全国人大常委会第二十五次会议上获悉,土地管理法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划,农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价的问题有望得到解决。


审议意见显示,2015年,全国人大常委会授权国务院在全国33个县市区组织开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点,对实践证明可行的,修改完善有关法律。目前,国土资源部已形成了土地管理法修正案草案初稿。


这意味着,农村土地改革所涉及的同地同权问题,正在有望获得法律的正式认可。


这则消息之所以值得关注,正式因为与土地使用权续期问题有内在的逻辑关联。


▲ 土地无法私有,公民无法坐实安全感


中国新一轮的土地改革问题,无论城市和农村,都面临着曾经的历史包袱。这需要的是摆脱土地所有权的名相之辩,而逐步坐实公民的土地权利。


通过修改土地管理法,而解决农村土地与国有土地不能同等入市、同权同价的问题,不仅仅以为着让农民分享城市化红利,让农民有获得感,从另一层意义上来说,这也是新一轮土地制度改革已经在制度层面正式启动,并开花结果的标志。


从中央文件到改革试点,再到法律修改,最终体现为制度进步。而上一次土地管理法修改还是在2004年8月,因为《宪法修正案》第二十条关于"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"的规定,土地管理法不得不做出相应的调整。


土地改革可以说是中国最敏感的领域。从农地改革来看,近年来改革路径的特点在于:一是,不纠结于名相之辩,而重在坐实农民的土地权利;二是,在整体设计下,谨慎试点,分散推进,我们可能没有看到一个一揽子解决所有农村土地问题的改革方案,却又把农村土地改革划分为具体的单项,先易后难,分步骤解决。


《土地管理法》修改提上本届全国人大常委会议事日程,对解决土地使用权续期问题,也是一种启示。


修改土地相关的法律是大势所趋,至于将来是免费自动续期,还是收费续期,关键还是在于如何通过技术性的制度设计,绕开雷区。


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龙树

冰川思想库研究员



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